直接授權模式是指政府直接授予出資人職責的模式，間接授權模式是指國有資產監管機構授予出資人職責的模式。兩種模式是國有資本投資運營公司試點的重要內容。兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本授權經營模式主要以間接授權模式為主。兩種模式各有利弊，從實踐看，間接授權利弊體現得比較充分，好處是快速推進試點、試點風險較小、充分利用現有企業的能力;問題則包括增加委托代理環節、授權不充分、難以跨部門發揮資本布局調整作用等。建議加快授權模式試點步伐，分類推進授權模式改革：深化間接授權模式改革，實現充分授權;選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權模式;探索國有資本的基金化管理模式;對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。

黨的十八屆三中全會首次提出改組、組建國有資本投資、運營公司(簡稱“兩類公司”)。目前，從中央到地方都在積極推進兩類公司試點，取得了一定的成效，但改革進度相對滯后。2018年國務院關于推進兩類公司改革試點的實施意見明確提出，按照國有資產監管機構授予出資人職責和政府直接授予出資人職責兩種模式開展試點，即對間接授權和直接授權模式開展試點比較，作為兩類公司機制探索的重要內容。從實踐看，間接授權模式試點在不斷推進，但兩種模式的試點比較工作還沒有破題，成為兩類公司改革的一個瓶頸。深化對兩類公司的改革，必須高度重視授權模式的改革，特別是大膽探索直接授權模式，充分激發兩類公司的活力，有效發揮兩類公司的功能作用。

當前兩類公司試點主要采取間接授權模式

我國積極推進兩類公司試點工作。據研究統計，截至2019年底，我國中央層面已改組21家兩類公司，基本為“翻牌”改建。省級層面已改組新建150多家，70%以上為“翻牌”改建的兩類公司。

由于試點企業多為國資監管部門監管的國有企業“翻牌”改建，因此，當前兩類公司試點基本采取間接授權模式，即由國資監管機構授權方式。從中央和各地的實踐看，對“翻牌”改建的兩類公司，存在授權不充分的情況。一些地方也新設了少量的兩類公司，劃入了國有股權或整體企業，但存在新設的兩類公司僅“持股并表”或享有分紅等少數權益現象，主要出資人職權仍由國資監管機構實施。

僅少數地方在探索政府直接授權模式。例如，山西省近期開展了大膽試點，2020年5月省國資委把發展戰略、企業重組、資本收益、產權(股權)流轉、資本運作、企業經營業績考核等出資人管資本職責全部轉授給省國有資本運營公司，賦予公司相對完整的出資人職責。

直接授權在我國并非新事物，在國資委成立前，我國授權經營體制曾以直接授權和授權持股為主，國資委成立后，直接授權才轉變為間接授權為主。事實上，在中央層面中信集團、中投公司就是采用國務院直接授權模式，為兩類公司的試點提供了重要經驗。

國外對國有資本(企業)實行直接授權模式的做法

發達國家對于國有企業大量采用直接授權模式，由國家(政府)直接授權企業經營國有資產或投資運營國有資本。如日本通過“特殊法人”的法律制度直接授權企業經營國有資產，實現“一企一法”。再如法國電力公司也是法國政府直接授權經營的企業。

各國采取直接授權的方式是多種多樣的。除了日本的特殊法人方式外，還有金融機構控股模式(如巴西國家開發銀行模式，直接授權巴西國家開發銀行旗下的投資銀行運作國有資本)、主權基金控股模式(新加坡淡馬錫模式、馬來西亞國庫控股公司)、一般控股公司模式等等。

直接授權的好處是授權充分，可以高效執行國家戰略，但局限性也很明顯，如果公司治理失效則容易出現內部人控制。從世界各國的實踐看，實行直接授權的國家多為市場經濟條件較好的國家，國有企業規模相對不大、數量相對少。

良好的國家治理和能力才能保障直接授權的效果。從各國實踐看，如果對授權企業的使命和功能定位不清晰，政府干涉企業過多，對國有企業實行穿透式管理等，即便實行直接授權也很難達到政府所預期的目標。馬來西亞就是直接授權不成功的例子，它模仿新加坡淡馬錫模式成立了國庫控股公司，但政府對企業投資過度干預，并設定多重目標，使得企業無法獨立經營，政府目標不能有效實現。因此，實行直接授權和間接授權需要結合各國的實際情況進行選擇，無論選擇何種經營授權模式均要明晰政府和企業的邊界，明確企業的功能定位，健全企業治理結構和提高治理能力。

兩種授權模式各有利弊

授權模式是國資管理體制的一個技術性環節，雖然不是決定性因素，但對于推動“政企分離”和激發兩類公司活力有著重要意義。兩種授權模式各有利弊、各有條件，需要在實踐中予以檢驗。

第一，間接授權模式的利弊。

兩類公司改革試點以來，中央和地方的國有資本經營授權模式以間接授權模式為主，其利弊體現得較為充分。有利方面主要表現為：

快速推進試點。這一模式在改革試點初期階段起到了一定的助推作用，中央和地方層面的兩類公司實現了快速試點。間接授權不改變現有國資國企監管框架，改革推行難度小。將國資委直接管理的國有企業先“翻牌”，授予其改革探索的使命，可以立即啟動試點。

漸進式改革風險較小。在當前的試點過程中，國資委在現有監管框架下逐步增加授權事項，改革探索的風險較小。例如，在2016年中糧集團的試點方案中，國資委向中糧集團在資產配置、薪酬分配、市場化用人、體制改革、主營業務范圍確定等18個事項進行放權授權。2019年6月，國資委發布放權授權清單，重點選取了五大類、35項放權授權事項，這些措施也有利于國有資本投資運營公司的改革試點。另外，采取“一企一策”的方式對試點企業放權授權，也可以根據企業條件開展試點。

充分利用現有企業的能力。試點企業都是特定領域的龍頭企業，集團總部形成了一定的資本投資和運營能力。例如，國投集團本身就是一家投資控股公司，1995年設立以來，在市場競爭中逐步形成了“股權投資、股權管理、股權經營”和“資產經營與資本經營相結合”的運作模式。中國誠通于2005年被國資委確定為國有資產經營公司試點企業，搭建國有資產重組和資本運作的平臺，探索中央企業非主業及不良資產市場化、專業化運作和處置的路徑。中國誠通以托管和國有產權劃轉等方式，重組整合了20多家中央企業和央企子企業，形成了人員安置、資產處置和投資運營的豐富經驗。

目前的間接授權試點實踐也暴露出一些問題，這些問題是多方面的原因造成的，但與間接授權模式有一定的關系。

增加了委托代理環節。間接授權模式增加了委托代理環節，即政府與國資監管機構之間的委托代理關系。在國資監管機構和兩類公司之間的委托代理關系尚未完全理順的情況下，增加一層代理關系使得兩類公司運作成效受到影響。

授權不充分限制兩類公司發揮市場化專業運作主體作用。目前的間接授權，對兩類公司的監管依據的是原有監管制度，對兩類公司放權授權不充分。雖然2019年頒布了授權放權清單，但在投資、資產交易、工資總額管理等方面對兩類公司的授權仍不充分。限制了兩類公司市場化資本運作、大范圍參與國資國企改革重組、建立市場化經營機制的能力。

未針對性建立考核評價機制。兩類公司與一般性產業公司在運營標的、運營模式、運營目標上有本質區別，一般產業企業的年度考核評價體系并不適用于兩類公司。目前試點尚未針對兩類公司的特點建立相應的考核評價機制，無法有效引導和激勵兩類公司發揮功能作用。

兩類公司難以跨越國資監管體系發揮作用。我國的國資管理體系主要可以分為國資委管理的產業企業體系、財政部管理的金融企業體系、計劃單列重點企業體系、行政事業單位所屬企業體系、教育部管理的高校企業體系、文化和旅游部管理的文化企業體系等。體系間相互獨立、管理分割，國有資本流動受阻。目前兩類公司主要是由國資委組建，在參與其他國資管理體系改革的過程中受到阻礙。

第二，直接授權模式的利弊。

直接授權模式的試點還沒有真正破題，所以還無法從本輪國資國企改革的實踐中總結利弊。從過去的實踐以及國外的經驗看，直接授權可以緩解間接授權的一些問題，但對試點企業的治理能力也要求更高。

直接授權有利于兩類公司在政府的直接監管和指導下最大程度地按照國家的整體性目標和要求推進國資國企改革;有利于在政府的統籌指導、協調下，實現跨國資管理體系參與資產改革重組和配置優化，構建國資監管大格局，在服務國有經濟布局結構調整中發揮更加積極的平臺作用;有利于幫助政府形成更全面、更具有針對性的政策，推進改革的落地實施;有利于針對兩類公司實現充分放權和授權，引導兩類公司自主運營，減少管理層級和行政干預，提升效率，避免疊床架屋。

直接授權模式需要具備一定的條件。首先，直接授權模式對企業授權比較充分，但也增加了內部人控制的風險，需要建立起有效運行的現代企業治理機制，以確保實現貫徹落實上級決策部署與市場化運營的有機結合;其次，被授權單位需要具備一定的規模和相應的資產、資本、資金運作能力，以確保能夠對授權范圍內的大規模、情況復雜的改革資產進行有效的運作;最后，需要建立新的國資監管框架，進行合法授權、監管，確保授權充分到位、監管有效并激發引導兩類公司發揮功能作用。

分類推行兩類公司授權經營改革的政策建議

我國國有企業規模大、數量多、布局領域廣，各層級、各地方的政府部門在能力方面存在較大差異，各地區市場經濟發展水平也存在較大差異，因此現階段授權經營改革需要采取因地制宜的方式。當前實行以間接授權為主、直接授權為輔的試點方式是客觀選擇，但同時也要加快直接授權試點的步伐。

第一，深化間接授權模式改革，實現充分放權授權。

建議進一步深化間接授權模式改革，充分落實兩類公司作為在管理國有資本方面的職權。在國有資產重組整合、行政事業單位資產整合、投融資、薪酬人事等方面加強對兩類公司的授權;根據兩類公司在推進資產重組、資產盤活、人員安置、資產配置、資本運作、產業孵化運作中的實際需要協調爭取相應的專項政策;以兩類公司為平臺，加快推進體系內國有企業分類改革、非主業非優勢資產剝離整合等。

第二，選擇具備條件的中央兩類公司探索直接授權模式。

中央兩類公司普遍規模較大，一些企業公司治理和運營管控體系完善，運作能力強，在貫徹落實黨中央、國務院決策部署方面具有良好的政治和物質基礎。建議選擇中央兩類公司中條件較好的企業開展試點，如凈資產規模超過1000億元，建立起規范董事會，具有大規模復雜改革資產接收、有效盤活、運營管理、重組整合、資本運作、產業孵化能力等。通過直接授權，擴大兩類公司國有資本經營范圍，構建國有資產集中統一監管大平臺;形成大范圍接收、整合、配置資產和資本運作的能力，促進國有資本的合理流動，培育孵化關系國家安全、國計民生、國民經濟命脈的重要產業;打造產融結合平臺，發揮橋梁與紐帶作用，在有效防范金融風險的前提下，破解產融相互獨立、相互割裂的桎梏;建立市場化經營機制，構建國家主權財富運營管理平臺。

第三，探索國有資本基金化管理的授權經營方式。

探索以政府或國資監管機構作為國有資本的出資人，并將運營管理職能交由兩類公司的國有資本基金化管理模式。實現國有資本出資人，從國有企業的直接管理者轉向基于出資關系的監管者;從關注企業個體發展轉向注重國有資本整體功能、布局結構、保值增值;重點管好資本布局、資本運作、資本收益、資本安全等內容;對兩類公司“管理人”充分授權、不干預具體運作，并對運行結果實施監管考核。兩類公司作為“管理人”，按照政府或國資監管機構的整體目標和要求，開展國有資本的具體運營，優化國有經濟布局結構，促進國有企業經營要素的有效配置，提升企業競爭力，多維度、多層面提升國有資本價值，實現運營目標。

第四，對兩類公司建立科學有效的考核評價體系。

根據兩類公司的使命職責建立科學有效的考核評價體系：一是對在落實國家戰略和促進國資國企改革、中央企業改革中發揮作用的考核;二是對在資產接收整合運營過程中有效維護人員穩定、運營穩定，并通過運營提升和業務孵化增加勞動就業作用的考核;三是對實現國有資產價值提升或有效減少國有資產損耗、防止國有資產流失的考核;四是對優化配置提升資產效益或協同配置提升關聯資產綜合效益的考核;五是對引導國有資本向關系國民經濟、國家安全關鍵領域和重點行業集中的考核。

(作者系國務院發展研究中心企業研究所“國有資本投資運營公司研究”課題組成員)